各部门都自立禁令，法制严苛，政令不一，使百姓不知所措。《新唐书．卷一七八．刘蕡传》：「今又分外官、中官之员，立南司、北司，或犯禁于南则亡于北，或正刑于外，则破律于中，法出多门，人无所措，繇兵农势异，而中外法殊也」